关于以能源税收为重点改进相关税制与政策的提案

近年来，我国经济社会发展中面临的资源和能源约束问题日益突出，国内能源粗放开发、挥霍使用的弊端日趋凸显，由于化石能源的开采和使用引发的气候变化和环境污染问题受到政府和人民以及国际环保人士的高度关注。

长远来看，资源和能源税制的合理调整，将有利于贯彻节能减排方针，实现可持续发展，保障我国能源与气候安全并与国际社会的环保导向互动呼应。在当前世界金融危机的形势下，我国加快了经济结构调整的步伐，同时资源能源价格走低，这对于以能源税收为重点实行资源税负的向上调整，是有利的契机。

一、我国面临日益严峻的能源问题

能源是一国经济社会发展的重要物质基础。我国要实现可持续性发展，需要得到稳定、经济、安全、清洁的可持续能源供应，但近年已面临日益严峻的能源形势。

（一）能源需求持续扩大，供给从长期看趋于紧张

自改革开放以来，我国经济持续快速增长，能源供应压力不断增大。据发改委数据显示，2002年—2007年，我国一次能源消费总量由15.14亿吨标准煤增长到26.5亿吨标准煤，目前已经成为全球第二大能源生产国和消费国。

从长期看，原油的对外依存度将居高不下，煤、天然气、水电、核电的开发也有诸多制约因素，可再生能源虽受到鼓励，但很长历史阶段内恐难挑大梁。所以，能源供给从长期看，将继续趋于紧张。

（二）能源利用效率低下，环境问题突出

我国能源在开采、加工和使用阶段的粗放型特征相当明显，浪费严重，环境破坏屡屡发生。开发者为了追求短期、直接经济利益，往往对不可再生的能源资源进行掠夺性和破坏性的开采，消费者的消费方式也较普遍带有挥霍能源的浪费色彩。

据统计，我国煤炭采出率平均不到30%，并造成环境污染加重。电力装机中的小机组在7000万千瓦以上，钢铁行业400立方米以下的高炉近1亿吨。从技术角度分析，经济上合理的节能潜力为4亿吨标准煤（经济参考报，2007年4月10日）。

同时，因能源开采和使用造成的污染使得生态环境日益脆弱，导致气候变化的负面影响正在凸现，经济发展将受到严重制约。

国家环保总局和国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》曾指出2004年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%（中华人民共和国环境保护部网站）。

二、借鉴能源税收的国际经验在我国强化能源税收调节作用的可行性

为保证我国可持续经济发展战略目标的实现，迫切需要政府制定并出台有力的能源调控政策措施。资源税、消费税和其他相关税收范畴内的能源税收，是应当重视的可用经济调控杠杆。

从国际经验看，世界上很多国家都积极尝试通过各种政策和措施，提高能效，以及解决因能源开采、加工和使用导致的环境问题，以期在复杂多变的国际竞争中占据有利地位。

欧洲很多国家相关的税收政策已有初步成效。如德国1999年后对所有使用电、天然气、石油的用户征收能源税（热电联产的效率超过70%可免税，火车和市内电车用电也免税）。法国的能源税收是对国内石油产品和其他能源产品征税。瑞典1991年后对燃油、煤炭、焦炭、天然气和液化气征碳税，税负初期限制在产值的1.7%以内，以后取消限额。荷兰1996年开征能源管理税，主要纳税人是家庭和小型能源消费者，适用累进税率。

能源税收政策使欧洲国家的能源利用效率远远走在了其他国家前面。德国、英国和法国加上日本四国的GDP总量大约占全球GDP的35%，消耗的能源仅占全球能源消耗的14%。

我国政府多年来在不同时期制定和实施的与能源相关的税收政策，为促进能源行业的健康发展发挥了一定的作用，但目前看来，仍比较分散零散，力度和系统化配套不够，不足以适应更加注重资源集约合理开发、对不可再生能源珍惜使用、提高能效、鼓励新能源开发利用以及控制和减少环境污染、控制气候变化等方面的转变发展方式客观需要。

强化相关税收中能源税收的作用，基本目的包括：

第一，促进在不可再生能源（化石能源）开发中提高采出率。

第二，结合资源、能源产品价格体系的改革，使能源的稀缺程度和社会成本因素更充分地反映到能源的市场价位上面，促使消费者更为珍惜地使用能源产品。

第三，为各方更为积极地发展节能减排的工艺、技术，提供足够的激励，减少能源开采、加工和使用中的效率低下和消费现象。

第四，加大对新能源、可再生能源新技术开发、推广的财税支持力度。前面两条可用的税收措施，主要是提高能源产品开发、生产、使用中的税负；后面两条还要加上对于资源节约、环境友好型技术与产品之开发、运用的区别对待、导向明确的税收减免优惠规定等。

从现实生活中考察，追求上述目的的能源税收调整举措，在我国具有可行性，并在目前出现了前所未有的加快出台的有利时机：

1．近年来，科学发展观作为指导一切经济工作的总纲，日益深入人心，转变发展方式正在成为社会的主导潮流，集约、合理开发资源和节能减排工作在政府的积极推动和引导下，得到了社会各界的支持和参与，崇尚节约与环保的氛围正在全社会逐步形成。

2．在世界金融危机冲击影响下，我国物价明显走低，CPI和PPI都已回到接近零值的水平，把不可再生能源税收的税负作向上的调整，出现了前所未有的有利时机。只要合理把握力度，虽会带来初级产品价格上升及其向中、下游产品的一定传导，但不会产生很值得顾虑的物价上升压力。并能促进产业、产品结构的良性调整和开发、生产领域的革新努力，引导各行业珍惜资源，更积极地开发节能降耗的工艺、技术和产品。消费者更注重使用能源产品时的节俭。同时，向上调整能源开发、使用环节税负的上述政策效应，客观上会起到减少温室气体及其他环境污染的作用。

3．我国财政在外部危机冲击下，已进入“过几年紧日子”的新阶段，但财政分配为了服务大局，实施结构性减税方针，增值税转型改革等减税措施合计，约使2009年税收收入减少5000亿元左右，而支出将显著扩张，造成很大的财政入不敷出压力。如实行资源、能源税收的向上调整，将在一定程度上带来结构性增税效果，对冲财政减收压力，提高财政困难期的承受力，并使减税、增税两个方向上的事情做得更为到位，以服务于大局的稳定和中长期的又好又快发展。

三、关于以能源税收为重点改进相关税收和财税政策的初步设想和建议

1．从适当抬高化石能源价格，刺激减少能源消费的节能行为，以改善我国能源结构和提高能源开发、使用效率的角度考虑，能源开发环节的资源税负应向上调整，具体措施可考虑提高化石能源矿山资源税的从量定额征税标准、同时也适当加大从价定率征收力度；在有条件的地方，还应考虑实行与探明储量适当挂钩的征税方案。

2．从引导能源消费主体积极努力节能降耗、珍惜使用能源产品的角度考虑，能源消费环节的消费税，应在我国已出台燃油消费税的基础上，重点考虑把煤炭等其它化石能源使用者的税负向上调整，其方案设计可适当借鉴欧洲国家“碳税”概念下的实践经验。

3．对于可再生能源、清洁能源、循环经济型能源的开发、生产、使用推广，应制定一套税收减免优惠和适当补助支持的鼓励政策。

这包括风能、太阳能、生物质能（如沼气的生火、发电、取暖、供热，垃圾填埋气化发电）、地热能、潮汐能、余热收集利用，等等。对支持这些项目开发、产品使用、技术示范推广、设备制造行为的政策性金融机构和融资支持主体，也应配以优惠、激励的支持政策措施（包括贴息、信用担保、BOT特许经营等）。

4．化石能源开发环节税收负担的向上调整，需要考虑开发企业增负的其他必要举措，如建立权利金制度、矿业权制度、生态补偿与修复基金制度、安全生产保证金制度等，作出合理的通盘协调设计。

5．化石能源税收负担的向上调整，还需要配套考虑对低收入人群的影响。由于这类能源在我国现行能源结构中占绝大比重，其价格的上升和传导效应对低收入人群支出负担的冲击和影响会比较大，在出台时，需要特别考虑对这部分人群进行适当的直接补贴（可结合城乡低保体系操作）。

因此，能源税收调整不可能单独设计，它应该作为一揽子环境和能源政策及税制优化方案的组成部分看待和处理。

建议有关部门从速研究以能源税收为重点，调整资源税税负和其他加大新能源、清洁能源开发、推广力度的税收优惠措施，通过税收的杠杆作用，促进发展资源节约型、环境友好型、质量效益型、科技先导型的产业、企业和工艺技术，支持节能降耗，集约开发，以及勤俭使用资源、能源的经济行为。

按照全面、协调、可持续的科学发展要求，把国家能源战略和环境可持续发展战略贯彻落实，加快我国经济发展方式的转变。